國(guó)務院關于改革和完善國(guó)有資産管理(lǐ)體(tǐ)制的若幹意見(jiàn)
國(guó)發〔2015〕63号
各省、自(zì)治區、直轄市人(rén)民(mín)政府，國(guó)務院各部委、各直屬機(jī)構：
改革開放(fàng)以來(lái)，我國(guó)國(guó)有資産管理(lǐ)體(tǐ)制改革穩步推進，國(guó)有資産出資人(rén)代表制度基本建立，保值增值責任初步得(de)到落實，國(guó)有資産規模、利潤水平、競争能力得(de)到較大(dà)提升。但(dàn)必須看(kàn)到，現行國(guó)有資産管理(lǐ)體(tǐ)制中政企不分(fēn)、政資不分(fēn)問(wèn)題依然存在，國(guó)有資産監管還(hái)存在越位、缺位、錯位現象；國(guó)有資産監督機(jī)制不健全，國(guó)有資産流失、違紀違法問(wèn)題在一些領域和企業比較突出；國(guó)有經濟布局結構有待進一步優化，國(guó)有資本配置效率不高等問(wèn)題亟待解決。按照(zhào)《中共中央關于全面深化改革若幹重大(dà)問(wèn)題的決定》和國(guó)務院有關部署，現就(jiù)改革和完善國(guó)有資産管理(lǐ)體(tǐ)制提出以下意見(jiàn)。
一、總體(tǐ)要求
（一）指導思想。
深入貫徹落實黨的十八大(dà)和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照(zhào)黨中央、國(guó)務院決策部署，堅持和完善社會主義基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，尊重市場經濟規律和企業發展規律，正确處理(lǐ)好政府與市場的關系，以管資本爲主加強國(guó)有資産監管，改革國(guó)有資本授權經營體(tǐ)制，真正确立國(guó)有企業的市場主體(tǐ)地位，推進國(guó)有資産監管機(jī)構職能轉變，适應市場化、現代化、國(guó)際化新形勢和經濟發展新常态，不斷增強國(guó)有經濟活力、控制力、影(yǐng)響力和抗風(fēng)險能力。
（二）基本原則。
堅持權責明晰。實現政企分(fēn)開、政資分(fēn)開、所有權與經營權分(fēn)離(lí)，依法理(lǐ)順政府與國(guó)有企業的出資關系。切實轉變政府職能，依法确立國(guó)有企業的市場主體(tǐ)地位，建立健全現代企業制度。堅持政府公共管理(lǐ)職能與國(guó)有資産出資人(rén)職能分(fēn)開，确保國(guó)有企業依法自(zì)主經營，激發企業活力、創新力和内生(shēng)動力。
堅持突出重點。按照(zhào)市場經濟規則和現代企業制度要求，以管資本爲主，以資本爲紐帶，以産權爲基礎，重點管好國(guó)有資本布局、規範資本運作(zuò)、提高資本回報、維護資本安全。注重通過公司法人(rén)治理(lǐ)結構依法行使國(guó)有股東權利。
堅持放(fàng)管結合。按照(zhào)權責明确、監管高效、規範透明的要求，推進國(guó)有資産監管機(jī)構職能和監管方式轉變。該放(fàng)的依法放(fàng)開，切實增強企業活力，提高國(guó)有資本運營效率；該管的科(kē)學管好，嚴格防止國(guó)有資産流失，确保國(guó)有資産保值增值。
堅持穩妥有序。處理(lǐ)好改革、發展、穩定的關系，突出改革和完善國(guó)有資産管理(lǐ)體(tǐ)制的系統性、協調性，以重點領域爲突破口，先行試點，分(fēn)步實施，統籌謀劃，協同推進相(xiàng)關配套改革。
二、推進國(guó)有資産監管機(jī)構職能轉變
（三）準确把握國(guó)有資産監管機(jī)構的職責定位。國(guó)有資産監管機(jī)構作(zuò)爲政府直屬特設機(jī)構，根據授權代表本級人(rén)民(mín)政府對監管企業依法履行出資人(rén)職責，科(kē)學界定國(guó)有資産出資人(rén)監管的邊界，專司國(guó)有資産監管，不行使政府公共管理(lǐ)職能，不幹預企業自(zì)主經營權。以管資本爲主，重點管好國(guó)有資本布局、規範資本運作(zuò)、提高資本回報、維護資本安全，更好服務于國(guó)家戰略目标，實現保值增值。發揮國(guó)有資産監管機(jī)構專業化監管優勢，逐步推進國(guó)有資産出資人(rén)監管全覆蓋。
（四）進一步明确國(guó)有資産監管重點。加強戰略規劃引領，改進對監管企業主業界定和投資并購(gòu)的管理(lǐ)方式，遵循市場機(jī)制，規範調整存量，科(kē)學配置增量，加快(kuài)優化國(guó)有資本布局結構。加強對國(guó)有資本運營質量及監管企業财務狀況的監測，強化國(guó)有産權流轉環節監管，加大(dà)國(guó)有産權進場交易力度。按照(zhào)國(guó)有企業的功能界定和類别實行分(fēn)類監管。改進考核體(tǐ)系和辦法，綜合考核資本運營質量、效率和收益，以經濟增加值爲主，并将轉型升級、創新驅動、合規經營、履行社會責任等納入考核指标體(tǐ)系。着力完善激勵約束機(jī)制，将國(guó)有企業領導人(rén)員(yuán)考核結果與職務任免、薪酬待遇有機(jī)結合，嚴格規範國(guó)有企業領導人(rén)員(yuán)薪酬分(fēn)配。建立健全與勞動力市場基本适應，與企業經濟效益、勞動生(shēng)産率挂鈎的工(gōng)資決定和正常增長機(jī)制。推動監管企業不斷優化公司法人(rén)治理(lǐ)結構，把加強黨的領導和完善公司治理(lǐ)統一起來(lái)，建立國(guó)有企業領導人(rén)員(yuán)分(fēn)類分(fēn)層管理(lǐ)制度。強化國(guó)有資産監督，加強和改進外派監事(shì)會制度，建立健全國(guó)有企業違法違規經營責任追究體(tǐ)系、國(guó)有企業重大(dà)決策失誤和失職渎職責任追究倒查機(jī)制。
（五）推進國(guó)有資産監管機(jī)構職能轉變。圍繞增強監管企業活力和提高效率，聚焦監管内容，該管的要科(kē)學管理(lǐ)、決不缺位，不該管的要依法放(fàng)權、決不越位。将國(guó)有資産監管機(jī)構行使的投資計(jì)劃、部分(fēn)産權管理(lǐ)和重大(dà)事(shì)項決策等出資人(rén)權利，授權國(guó)有資本投資、運營公司和其他(tā)直接監管的企業行使；将依法應由企業自(zì)主經營決策的事(shì)項歸位于企業；加強對企業集團的整體(tǐ)監管，将延伸到子企業的管理(lǐ)事(shì)項原則上歸位于一級企業，由一級企業依法依規決策；将國(guó)有資産監管機(jī)構配合承擔的公共管理(lǐ)職能，歸位于相(xiàng)關政府部門(mén)和單位。
（六）改進國(guó)有資産監管方式和手段。大(dà)力推進依法監管，着力創新監管方式和手段。按照(zhào)事(shì)前規範制度、事(shì)中加強監控、事(shì)後強化問(wèn)責的思路(lù)，更多運用法治化、市場化的監管方式，切實減少出資人(rén)審批核準事(shì)項，改變行政化管理(lǐ)方式。通過“一企一策”制定公司章(zhāng)程、規範董事(shì)會運作(zuò)、嚴格選派和管理(lǐ)股東代表和董事(shì)監事(shì)，将國(guó)有出資人(rén)意志有效體(tǐ)現在公司治理(lǐ)結構中。針對企業不同功能定位，在戰略規劃制定、資本運作(zuò)模式、人(rén)員(yuán)選用機(jī)制、經營業績考核等方面，實施更加精準有效的分(fēn)類監管。調整國(guó)有資産監管機(jī)構内部組織設置和職能配置，建立監管權力清單和責任清單，優化監管流程，提高監管效率。建立出資人(rén)監管信息化工(gōng)作(zuò)平台，推進監管工(gōng)作(zuò)協同，實現信息共享和動态監管。完善國(guó)有資産和國(guó)有企業信息公開制度，設立統一的信息公開網絡平台，在不涉及國(guó)家秘密和企業商業秘密的前提下，依法依規及時準确地披露國(guó)有資本整體(tǐ)運營情況、企業國(guó)有資産保值增值及經營業績考核總體(tǐ)情況、國(guó)有資産監管制度和監督檢查情況，以及國(guó)有企業公司治理(lǐ)和管理(lǐ)架構、财務狀況、關聯交易、企業負責人(rén)薪酬等信息，建設陽光(guāng)國(guó)企。
三、改革國(guó)有資本授權經營體(tǐ)制
（七）改組組建國(guó)有資本投資、運營公司。主要通過劃撥現有商業類國(guó)有企業的國(guó)有股權，以及國(guó)有資本經營預算注資組建，以提升國(guó)有資本運營效率、提高國(guó)有資本回報爲主要目标，通過股權運作(zuò)、價值管理(lǐ)、有序進退等方式，促進國(guó)有資本合理(lǐ)流動，實現保值增值；或選擇具備一定條件(jiàn)的國(guó)有獨資企業集團改組設立，以服務國(guó)家戰略、提升産業競争力爲主要目标，在關系國(guó)家安全、國(guó)民(mín)經濟命脈的重要行業和關鍵領域，通過開展投資融資、産業培育和資本整合等，推動産業集聚和轉型升級，優化國(guó)有資本布局結構。
（八）明确國(guó)有資産監管機(jī)構與國(guó)有資本投資、運營公司關系。政府授權國(guó)有資産監管機(jī)構依法對國(guó)有資本投資、運營公司履行出資人(rén)職責。國(guó)有資産監管機(jī)構按照(zhào)“一企一策”原則，明确對國(guó)有資本投資、運營公司授權的内容、範圍和方式，依法落實國(guó)有資本投資、運營公司董事(shì)會職權。國(guó)有資本投資、運營公司對授權範圍内的國(guó)有資本履行出資人(rén)職責，作(zuò)爲國(guó)有資本市場化運作(zuò)的專業平台，依法自(zì)主開展國(guó)有資本運作(zuò)，對所出資企業行使股東職責，維護股東合法權益，按照(zhào)責權對應原則切實承擔起國(guó)有資産保值增值責任。
（九）界定國(guó)有資本投資、運營公司與所出資企業關系。國(guó)有資本投資、運營公司依據公司法等相(xiàng)關法律法規，對所出資企業依法行使股東權利，以出資額爲限承擔有限責任。以财務性持股爲主，建立财務管控模式，重點關注國(guó)有資本流動和增值狀況；或以對戰略性核心業務控股爲主，建立以戰略目标和财務效益爲主的管控模式，重點關注所出資企業執行公司戰略和資本回報狀況。
（十）開展政府直接授權國(guó)有資本投資、運營公司履行出資人(rén)職責的試點工(gōng)作(zuò)。中央層面開展由國(guó)務院直接授權國(guó)有資本投資、運營公司試點等工(gōng)作(zuò)。地方政府可(kě)以根據實際情況，選擇開展直接授權國(guó)有資本投資、運營公司試點工(gōng)作(zuò)。
四、提高國(guó)有資本配置和運營效率
（十一）建立國(guó)有資本布局和結構調整機(jī)制。政府有關部門(mén)制定完善經濟社會發展規劃、産業政策和國(guó)有資本收益管理(lǐ)規則。國(guó)有資産監管機(jī)構根據政府宏觀政策和有關管理(lǐ)要求，建立健全國(guó)有資本進退機(jī)制，制定國(guó)有資本投資負面清單，推動國(guó)有資本更多投向關系國(guó)家安全、國(guó)民(mín)經濟命脈和國(guó)計(jì)民(mín)生(shēng)的重要行業和關鍵領域。
（十二）推進國(guó)有資本優化重組。堅持以市場爲導向、以企業爲主體(tǐ)，有進有退、有所爲有所不爲，優化國(guó)有資本布局結構，提高國(guó)有資本流動性，增強國(guó)有經濟整體(tǐ)功能和提升效率。按照(zhào)國(guó)有資本布局結構調整要求，加快(kuài)推動國(guó)有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性産業集中，向産業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中，向具有核心競争力的優勢企業集中。清理(lǐ)退出一批、重組整合一批、創新發展一批國(guó)有企業，建立健全優勝劣汰市場化退出機(jī)制，加快(kuài)淘汰落後産能和化解過剩産能，處置低效無效資産。推動國(guó)有企業加快(kuài)技術(shù)創新、管理(lǐ)創新和商業模式創新。推進國(guó)有資本控股經營的自(zì)然壟斷行業改革，根據不同行業特點放(fàng)開競争性業務，實現國(guó)有資本和社會資本更好融合。
（十三）建立健全國(guó)有資本收益管理(lǐ)制度。财政部門(mén)會同國(guó)有資産監管機(jī)構等部門(mén)建立覆蓋全部國(guó)有企業、分(fēn)級管理(lǐ)的國(guó)有資本經營預算管理(lǐ)制度，根據國(guó)家宏觀調控和國(guó)有資本布局結構調整要求，提出國(guó)有資本收益上交比例建議(yì)，報國(guó)務院批準後執行。在改組組建國(guó)有資本投資、運營公司以及實施國(guó)有企業重組過程中，國(guó)家根據需要将部分(fēn)國(guó)有股權劃轉社會保障基金管理(lǐ)機(jī)構持有，分(fēn)紅(hóng)和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。
五、協同推進相(xiàng)關配套改革
（十四）完善有關法律法規。健全國(guó)有資産監管法律法規體(tǐ)系，做好相(xiàng)關法律法規的立改廢釋工(gōng)作(zuò)。按照(zhào)立法程序，抓緊推動開展企業國(guó)有資産法修訂工(gōng)作(zuò)，出台相(xiàng)關配套法規，爲完善國(guó)有資産管理(lǐ)體(tǐ)制夯實法律基礎。根據國(guó)有企業公司制改革進展情況，推動适時廢止全民(mín)所有制工(gōng)業企業法。研究起草企業國(guó)有資産基礎管理(lǐ)條例，統一管理(lǐ)規則。
（十五）推進政府職能轉變。進一步減少行政審批事(shì)項，大(dà)幅度削減政府通過國(guó)有企業行政性配置資源事(shì)項，區分(fēn)政府公共管理(lǐ)職能與國(guó)有資産出資人(rén)管理(lǐ)職能，爲國(guó)有資産管理(lǐ)體(tǐ)制改革完善提供環境條件(jiàn)。推進自(zì)然壟斷行業改革，實行網運分(fēn)開、特許經營。加快(kuài)推進價格機(jī)制改革，嚴格規範政府定價行爲，完善市場發現、形成價格的機(jī)制。推進行政性壟斷行業成本公開、經營透明，發揮社會監督作(zuò)用。
（十六）落實相(xiàng)關配套政策。落實和完善國(guó)有企業重組整合涉及的資産評估增值、土(tǔ)地變更登記和國(guó)有資産無償劃轉等方面稅收優惠政策，切實明确國(guó)有企業改制重組過程中涉及的債權債務承接主體(tǐ)和責任，完善國(guó)有企業退出的相(xiàng)關政策，依法妥善處理(lǐ)勞動關系調整和社會保險關系接續等相(xiàng)關問(wèn)題。
（十七）妥善解決曆史遺留問(wèn)題。加快(kuài)剝離(lí)企業辦社會職能，針對“三供一業”（供水、供電、供熱(rè)和物業管理(lǐ)）、離(lí)退休人(rén)員(yuán)社會化管理(lǐ)、廠(chǎng)辦大(dà)集體(tǐ)改革等問(wèn)題，制定統籌規範、分(fēn)類施策的措施，建立政府和國(guó)有企業合理(lǐ)分(fēn)擔成本的機(jī)制。國(guó)有資本經營預算支出優先用于解決國(guó)有企業曆史遺留問(wèn)題。
（十八）穩步推進經營性國(guó)有資産集中統一監管。按照(zhào)依法依規、分(fēn)類推進、規範程序、市場運作(zuò)的原則，以管資本爲主，穩步将黨政機(jī)關、事(shì)業單位所屬企業的國(guó)有資本納入經營性國(guó)有資産集中統一監管體(tǐ)系，具備條件(jiàn)的進入國(guó)有資本投資、運營公司。
金融、文化等國(guó)有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。
各地區要結合本地實際，制定具體(tǐ)改革實施方案，确保國(guó)有資産管理(lǐ)體(tǐ)制改革順利進行，全面完成各項改革任務。
國(guó)務院
2015年(nián)10月25日(rì)